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    • Abstract: derecho administrativo en América Latina durante las últimas décadas del ... Véase en general nuestros trabajos de derecho comparado en la materia: Allan R. ...

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LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO EN EL NUEVO CDIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE COLOMBIA (Ley
1.437 de 2001)
Allan R. Brewer-Caras
Profesor de la Universidad Central de Venezuela
Profesor honorario de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana y Rosario.
Miembro Correspondiente Extranjero
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Quiero comenzar agradeciendo la honrosa invitacin que me han
formulado para participar en este Seminario Internacional dde presentacin
del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Ley 1437 de 2011, organizado por el el Consejo de Estado, o
auspiciado por Contralora General de la Repblica, la Auditora General de la
Repblica, la Escuela Superior de Administracin Pblica y el Banco de la
Repblica; y en especial agradecer a mis apreciados amigos los Consejeros de
Estado William Zambrano Cetina y Jaime Orlando Santofimio as como a la
Contralora Sandra Morelli Rico, por haber materializado dicha invitacin..
El nuevo Cdigo, hay que recordarlo, viene a sustituir el Cdigo
Contencioso Administrativo de 1984, el cual fue, sin duda, una pieza
legislativa nica en el derecho administrativo comparado al habrsele incluido
al Cdigo anterior, el conocido Libro Primero sobre Procedimiento
Administrativo. Como lo constataron el Consejero William Zambrano y el
profesor Luciano Parejo Alfonso en sus exposiciones, efectivamente no existe
en el mundo un texto legislativo que se le compare, conteniendo la regulacin
en conjunto del procedimiento administrativo que se desarrolla ante las
Texto de la conferencia en el Seminario internacional de Presentacin de la Ley 1437
de 2011 Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, organizado por el Consejo de Estado de Colombia, con los auspicios
de la Contralora General de la Repblica, la Auditora General de la Repblica, la
Escuela Superior de administracin Pblica y el Banco de la Repblica, Bogot,
Biblioteca Luis ngel Arango 1 de febrero de 2011.
1
autoridades administrativas y del rgimen de la organizacin de la jurisdiccin
contencioso administrativa, y el proceso judicial que se desarrolla ante ella.
Con dicho Cdigo de 1984, particularmente en materia de procedimiento
administrativo, Colombia se incorpor definitivamente en la corriente
codificadora del derecho administrativo que vena consolidndose en Amrica
Latina, y que en un proceso de aproximaciones sucesivas haba sentando las
bases legislativas de nuestra disciplina en el Continente, perfeccionndolas en
cada etapa. La ltima de dichas etapas, sin duda, es ahora es esta reforma del
Cdigo de 1984, el cual comienza a denominarse a partir de la Ley 1437 de
enero de 2011, como Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, con lo cual se ha sincerado la denominacin con
el contenido del mismo, como tambin lo subray el Consejero Zambrano.
Aparte de todas las reformas introducidas en el Cdigo, y que han sido
explicadas sumariamente por los Consejeros Mauricio Fajardo Gmez, Luis
Fernando lvarez Jaramillo, William Zambrano Cetina y Ruth Stella Correa,
sin duda, la motivacin fundamental de la reforma como todos ellos lo han
expresado y lo ha enfatizado el Ministro de Interior y de Justicia, Germn
Vargas Lleras, fue la necesaria adaptacin de las previsiones del Cdigo a las
disposiciones de la Constitucin de 1991, en la cual se haba producido un
importante proceso de constitucionalizacin del derecho administrativo que
requera urgentemente ser reflejado en el texto del Cdigo.
La reforma de 2011, entre muchos aspectos, incidi en la enumeracin de
los principios del procedimiento administrativo, la cual fue ampliada. A esos
principios son los que quiero precisamente referirme, ubicndolos en el marco
general del derecho administrativo comparado latinoamericano que en esta
materia ha estado sin duda signado por el principio de la codificacin del
derecho administrativo.
I. LA CODIFICACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN
AMERICA LATINA A TRAVS DE LA REGULACIN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En efecto, puede decirse que el signo ms importante de la evolucin del
derecho administrativo en Amrica Latina durante las ltimas dcadas del
siglo pasado hasta el presente, ha sido precisamente el proceso de su
codificacin que se ha materializado particularmente en la sancin de leyes
reguladoras del procedimiento administrativo en general, uno de cuyos
destacados ejemplos ha sido el Libro Primero del Cdigo de Colombia.
En la actualidad, buena parte de los pases de la regin (Argentina,
Uruguay, Chile, Brasil, Bolivia, Ecuador, Per, Venezuela, panam, Costa
2
Rica, Honduras, Mxico y Colombia) cuentan con leyes de esta naturaleza, y
en todos ellos puede decirse que la historia del derecho administrativo se
divide en dos grandes etapas en su evolucin, referidas una, para la situacin
anterior a la sancin de dichas leyes, y otra, para la situacin posterior, lo que
sin duda tambin puede decirse que ocurri en Colombia.
Lo cierto es que dichas leyes cambiaron totalmente la situacin tradicional
de las relaciones entre a Administracin y los administrados, en las cuales el
balance estaba siempre a favor de la Administracin, con amplias regulaciones
sobre sus poderes, potestades y prerrogativas y sobre las obligaciones de los
administrados, y pocas sobre sus derechos. Ese balance fue el que se cambi
sustancialmente, buscndose entonces una situacin de equilibrio entre los
poderes de la Administracin y los derechos de los administrados, que en las
leyes se busc garantizar,1 pasndose as a reforzar el principio de la legalidad.
De all la precisa indicacin que el Cdigo de Colombia establece en su
primer artculo respecto de la finalidad de su Primera Parte, destinada a
regular el procedimiento administrativo, al indicar que el mismo busca,
primero, "proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas";
segundo, garantizar "la primaca de los intereses generales"; tercero, asegurar
"la sujecin de las autoridades a la Constitucin y dems preceptos del
ordenamiento jurdico"; cuarto, garantizar "el cumplimiento de los fines
estatales"; quinto, asegurar "el funcionamiento eficiente y democrtico de la
administracin"; y finalmente, sexto, asegurar "la observancia de los deberes
del Estado y de los particulares." Finalidades de las cuales, adems, resulta
otra que se configura como un rasgo comn de todas las leyes sobre
procedimientos administrativos en Amrica Latina, es que las mismas abarcan
todo el proceso de produccin de los actos administrativos, al punto de que
pueden considerarse, bsicamente, como leyes relativas al rgimen jurdico
del acto administrativo. As se resume, por ejemplo, en la Ley de
1
Vase en general nuestros trabajos de derecho comparado en la materia: Allan R.
Brewer-Caras, "Principios del procedimiento administrativo en Espaa y Amrica
Latina,"en el libro 200 Aos del Colegio de Abogados. Libro Homenaje, Tomo I, Colegio
de Abogados del Distrito Federal, Caracas 1989, pp. 255-435; Principios del
procedimiento administrativo (Prlogo de Eduardo Garca de Enterra), Editorial Civitas,
Madrid 1990; Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina,
Universidad del Rosario, Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, Editorial
Legis, Bogot 2003; y "Principios del Procedimiento Administrativo. Hacia un estndar
continental," en Christian Steiner (Ed), Procedimiento y Justicia Administrativa en
Amrica Latina, Konrad Adenauer Stiftung, n F. Konrad Adenauer, Mxico 2009, pp.
163-199
3
Procedimientos Administrativos del Per, donde se entiende por
procedimiento administrativo el:
"conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la
emisin de un acto administrativo que produzca efectos jurdicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados" (art.
29).
Por ello es que, por otra parte, en el desarrollo del derecho administrativo
hayan sido estas leyes las piezas esenciales para el afianzamiento del principio
de la legalidad,2 al constituir cuerpos normativos de aplicacin obligatoria
para todas las autoridades administrativas, y no slo a la Administracin
Pblica del Poder Ejecutivo. Como lo precisa el artculo 1 del Cdigo
Colombiano, sus disposiciones:
"se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del
Poder Pblico en sus distintos rdenes, sectores y niveles, a los rganos autnomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dar el nombre de autoridades."
Previsin esta de gran importancia, y que recoge lo que es un signo comn
en el derecho administrativo latinoamericano, donde la Administracin y la
actividad administrativa en sentido lato estn desligadas del "Poder Ejecutivo"
constituyendo administraciones pblicas las de los otros poderes del Estado e
igualmente actividad administrativa la realizada por particulares cuando
ejercen la funcin administrativa.
II. LA ENUMERACIN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO EN LAS LEYES LATINOAMERICANAS
Con este mbito de aplicacin, puede decirse que otra caracterstica
general o rasgo comn de estas leyes de procedimiento administrativo en
Amrica Latina, ha sido precisamente la enumeracin en su propio texto, del
conjunto de principios generales que orientan el procedimiento,3 los cuales,
2
Vase, Allan R. Brewer-Caras, "El principio de la legalidad en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos" en Revista del Consejo de la Judicatura, N 22,
Caracas, julio-septiembre 1981, pp. 5-14; "El tratamiento del principio de la legalidad
en las leyes de procedimiento en Amrica Latina," Revista AIDA, Asociacin
Internacional de Derecho Administrativo, No. 8, Mxico, 2010
3
Vase en general sobre este tema, lo que hemos expuesto en los siguientes trabajos:
Allan R. Brewer-Caras, Principios del procedimiento administrativo, Prlogo de
Eduardo Garca de Enterra, Editorial Civitas, Madrid 1990; Les principes de la
procdure administrative non contentieuse. tudes de Droit Compar (France,
Espagne, Amrique Latine), Prlogo de Frank Moderne, Editorial Economica, Pars
4
por tanto, ahora ya no tienen que ser deducidos por el juez contencioso
administrativo mediante interpretacin, disponiendo de normas del derecho
positivo para poder efectuar con mayor efectividad sus funciones de control
sobre la actuacin administrativa.
La pauta en esta materia la marc la primera de las leyes de procedimiento
administrativo sancionadas en el Continente, que fue la Ley argentina de
procedimientos administrativos (1972), en la cual se enumeraron los
principios que deban guiar el mismo incluyendo, adems de la
"informalidad," la "celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites"
(art. 1.b); principios que fueron recogidos posteriormente en todas las leyes
posteriores, en un proceso de aproximaciones sucesivas, donde se fueron
incorporando otros principios, a medida que las leyes se fueron sancionando,
amplindose as la enumeracin.
As sucedi en la dcada de los ochenta, en Ley de procedimientos
administrativos de Honduras (1987), donde se repitieron los mismos
principios ("economa, simplicidad, celeridad y eficacia") (art. 19), igual que
sucedi en la Ley venezolana de procedimientos administrativos (1981)
("celeridad, economa, sencillez y eficacia"), agregndose en esta ltima a la
lista, sin embargo, el principio de "imparcialidad" (art. 30). Estos ltimos
principios se repitieron en el Cdigo Colombiano de 1984 ("economa,
celeridad, eficacia, imparcialidad"), agregndose entonces los de "publicidad
y contradiccin" (art. 3).
Posteriormente, en la dcada de los noventa se sancion la Ley Federal de
Mxico de procedimientos administrativos (1994), en la cual se agreg a la
misma enumeracin inicial el principio de la "buena fe" (art. 13), que luego
fue incorporado en varias legislaciones, Igualmente en la dcada de los
noventa, en la Ley ecuatoriana, a los principios ya arraigados en las leyes
anteriores latinoamericanas ("imparcialidad, economa, celeridad y eficacia"),
se agregaron los de "informalidad y uniformidad," y la indicacin de que la
funcin administrativa deba realizarse "sin menoscabo del debido proceso
legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad" (art. 34).
Igualmente en Ecuador, en la Ley de Modernizacin del Estado al referirse a
los procesos de modernizacin se agregaron a los principios tradicionales
("eficiencia, agilidad"), los de "transparencia, coparticipacin en la gestin
pblica y solidaridad social."
1992; tambin publicado en Etudes de droit public compar, Acadmie International de
Droit Compar, Ed. Bruylant, Bruxelles 2001, pp. 161-274 ; y Principios del
Procedimiento en Amrica Latina, Universidad del Rosario, Editorial Legis, Bogot
2003.
5
En la misma forma, en la Ley No 38 de Panam de 2000, entre los
principios con apego a los cuales debe actuar la Administracin Pblica,
adems de los clsicos ("legalidad, eficiencia, eficacia") y se agregaron los de
"calidad, y moralidad en la prestacin de los servicios pblicos" (art. 3,2). En
sentido similar ocurri en la Ley de Brasil de procedimientos administrativos
(1999), en la cual a los ya asentados principios previstos en varias leyes
("legalidade, eficincia, ampla defesa, contraditrio, moralidade,), se
agregaron los "principios da finalidade, motivaao, razoabilidade,
proporcionalidade, segurana juridica, interesse pblico" (art. 2). Igualmente,
en la ltima de las leyes que fue la Ley N 19.880 de Procedimientos
administrativos de Chile de 2003, a los principios ya adoptados en otras
legislaciones que se repitieron ("gratuidad, celeridad, economa
procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, no formalizacin,
transparencia y publicidad'), se agregaron los de "escrituracin, conclusivo,
abstencin, inexcusabilidad, impugnabilidad, " (Art. 4).
En el mismo sentido de ampliacin de los principios, debe sealarse que en
el Decreto Ley de Uruguay sobre procedimientos Administrativos, ya se haba
incorporado una muy extensa enumeracin de los principios, con definicin
incluso de su contenido, de manera que adems de indicarse que la
Administracin Pblica debe servir con "objetividad" los intereses generales
con sometimiento pleno al derecho (legalidad objetiva), en adicin a los
clsicos principios ya indicados ("economa, celeridad, eficacia,
imparcialidad, informalismo en favor del administrado, contradiccin,
imparcialidad, buena fe, motivacin de la decisin y gratuidad"), se agregaron
los principios de "impulsin de oficio; verdad material; flexibilidad,
materialidad y ausencia de ritualismos; delegacin material; debido
procedimiento; lealtad y presuncin de verdad salvo prueba en contrario" (art.
2).
Siguiendo esta orientacin de enumeracin exhaustiva, incluso en algunos
casos los principios fueron establecidos con rango constitucional, como es el
caso de la Constitucin de Venezuela de 1999, en cuyo artculo 141 se precis
que:
"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en
los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin
pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho."
Ello, incluso llev a ampliar los principios ya mencionados que se
incorporaron en la Ley Orgnica de procedimientos Administrativos de 1981
("celeridad, economa, sencillez, eficacia, e imparcialidad"), agregndose en
6
esta ltima a la lista, sin embargo, el principio de "imparcialidad" (art. 30),
incorporndose nuevos principios en la Ley de Simplificacin de Trmites
Administrativos de 1999, reformada en 2008 ("simplicidad, solidaridad,
presuncin de buena fe del interesado, desconcentracin en la toma de
decisiones por parte de los rganos de direccin y su actuacin debe estar
dirigida al servicio de las personas") y en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica de 2001 ("proporcionalidad, oportunidad, objetividad,
participacin, honestidad, accesibilidad, modernidad, buena fe, paralelismo de
la forma con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con supresin de las
formalidades no esenciales"). Sin embargo, lamentablemente, a pesar de estas
declaraciones, la situacin venezolana no es un ejemplo de efectividad en
materia de aplicacin de estos principios, a pesar incluso del rango
constitucional, siendo claro y evidente que los mismos, por ms excelsos que
sean y por ms florido que sea el lenguaje de su enunciado, no son ms que
letra muerta cuando se est en presencia de un rgimen autoritario como el
que actualmente padece mi pas, donde no hay jueces contencioso
administrativos con autonoma e independencia capaces o dispuestos de
asegurar su aplicacin general.
Finalmente, en la evolucin de la enunciacin de los principios del
procedimiento administrativo en las leyes latinoamericanas, deben destacarse
las leyes del Per y de Bolivia, en las cuales se ha formulado una especie de
resumen general de la situacin. As, en el artculo IV del Ttulo Preliminar de
la Ley del Per de procedimientos administrativos de 2001, se enunciaron los
siguientes principios del procedimiento administrativo: "principios de
legalidad; del debido procedimiento; del impulso de oficio; de razonabilidad;
de imparcialidad; de informalismo; de presuncin de veracidad; de conducta
procedimental; de celeridad; de eficacia; de verdad material; de participacin;
de simplicidad; de uniformidad; de predictibilidad; y de privilegio de controles
posteriores." Por su parte, en el artculo 4 de la Ley de Bolivia de 2002, luego
de formularse como Principio fundamental, "el desempeo de la funcin
pblica est destinado exclusivamente a servir los intereses de la
colectividad,"se enumeraron los siguientes principios: "autotutela,
sometimiento pleno a la ley, verdad material, buena fe, imparcialidad:
legalidad y presuncin de legitimidad, jerarqua normativa, control judicial,
eficacia, economa, simplicidad, celeridad, informalismo, Principio de
publicidad, impulso de oficio, gratuidad, y proporcionalidad."
En esta orientacin, una de las reformas de 2011 del Cdigo colombiano
en materia de procedimientos administrativos, ha consistido tambin y
precisamente, en la ampliacin de los principios enunciados en el Cdigo de
1984, agregndose a los cinco clsicos principios que se haba enumerado y
7
definido en el Cdigo de 1984 ("economa, celeridad, eficacia, imparcialidad
y publicidad"), siete nuevos principios que son los de "igualdad, buena fe,
moralidad, participacin, responsabilidad, transparencia, coordinacin;"
sustituyndose adems, el principio que se enunciaba como de "contradiccin"
por el del "debido proceso."
Lo importante de esta enunciacin de los principios, como lo se seal en
el artculo 2 de la Ley de Brasil y lo establece el mismo artculo 3 del Cdigo
Colombiano, es que deben servir como criterio interpretativo para resolver las
cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las normas de
procedimiento; o como lo dice la Ley de Honduras (art. 19 y 114) y la Ley del
Per (artculo IV del Ttulo preliminar), como parmetros para la generacin
de otras disposiciones administrativas de carcter general, y para suplir los
vacos en el ordenamiento administrativo.
Es precisamente en este marco general, que quiero referirme ahora a los
principios del procedimiento administrativo tal como los enumeran el nuevo
Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
de Colombia, comparando su enunciado con el que se establece en otras leyes
de procedimiento administrativo de Amrica Latina, refirindome en
particular a los nuevos principios incorporados en la reforma de 2011.
III. LOS NUEVOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO INCORPORADOS EN LA REFORMA DEL
CDIGO DE 2011
1. El principio del debido procedimiento administrativo, establecido
en sustitucin del principio de contradiccin
El primero de los principios enunciados en el Cdigo es el principio del
debido proceso, el cual sustituye el ms estrecho de la "contradiccin" que
estaba en el Cdigo de 1984, con el cual se recoge en el Cdigo lo que ya era
una garanta constitucional consagrada en la Constitucin de 1991, donde se
indica que adems de a los procesos judiciales, se aplica a los procedimientos
administrativos. As lo previ expresamente el artculo 49 de la Constitucin
de Colombia, al indicar que "el debido proceso se aplicar a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas," lo que en su momento constituy
una novedad importante, que luego se recogi en la Consitucin venezolana
de 1999.
Es en esta orientacin que el Cdigo colombiano, en la reforma de
2010, enuncia el principio del debido proceso en relacin con el
procedimiento administrativo, indicndose en el artculo 3.1, que en virtud del
mismo "las actuaciones administrativas se adelantarn de conformidad con las
8
normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitucin y la
ley, con plena garanta de los derechos de representacin, defensa y
contradiccin."
Agrega adems el Cdigo, especialmente que "en materia administrativa
sancionatoria," adems se deben observar, "los principios de legalidad de las
faltas y de las sanciones (nulla poena sine lege), de presuncin de inocencia,
de no reformatio in pejus y non bis in idem," destacndose de esta
enumeracin la importante formalizacin legal que significa, respecto del
principio de la no reformateo in pejus, cuyo fundamento ha sido en todos los
pases, bsicamente, de carcter jurisprudencial. Sin duda, es una previsin
nica en el derecho comparado.
2. El principio de la igualdad, complementando el de la imparcialidad
El segundo nuevo principio incorporado en el Cdigo colombiano, que
complementa el de imparcialidad (art. 3.3) que traa el Cdigo de 1984, es el
principio de igualdad (art. 3.2), en virtud del cual las autoridades deben dar "el
mismo trato y proteccin a las personas e instituciones que intervengan en las
actuaciones bajo su conocimiento," con la precisin, sin embargo, de que
pueden ser "objeto de trato y proteccin especial las personas que por su
condicin econmica, fsica o mental se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta" (art. 3.2)
En cuanto al principio de imparcialidad, ya desde el Cdigo de 1984 se
dispona que las autoridades deben "actuar teniendo en cuenta que la finalidad
de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas
las personas sin discriminacin alguna y sin tener en consideracin factores de
afecto o de inters y, en general, cualquier clase de motivacin subjetiva."
Conforme a estos principios, la Administracin, en el curso del
procedimiento administrativo y al decidirlo, no debe tomar partido, ni inclinar
la balanza o beneficiar ilegtimamente a una parte en perjuicio de otra, sino
que debe tomar su decisin objetivamente, nicamente conforme al
ordenamiento jurdico y con la finalidad de inters general que la motiva,
tratando a todos los ciudadanos en forma igual, salvo las distinciones que
deriven de los derechos de proteccin que puedan tener ciertos ciudadanos.
3. El principio de la buena fe
El tercer principio del procedimiento administrativo introducido en la
reforma del Cdigo de Colombia, es el principio de la buena fe, el cual
tambin se ha incorporado respondiendo al enunciado general del artculo 83
de la Constitucin de 1991, en el sentido de que "las actuaciones de los
9
particulares y de las autoridades pblicas debern ceirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumir en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante stas."
En esta orientacin el artculo 3.4 del Cdigo colombiano dispone que en
virtud del principio de la buena fe, "las autoridades y los particulares deben
presumir el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus
competencias, derechos y deberes."
Con anterioridad, el principio se haba enunciado en el Decreto Ley
uruguayo sobre procedimientos administrativos y en las Leyes de Mxico,
Per, Brasil y Bolivia, en lo que en su momento fue una revolucin en el
rgimen jurdico de la Administracin Pblica, ya que en la prctica de
algunas Administraciones Pblicas, lamentablemente lo que ha existido de
parte de los funcionarios pblicos hacia los administrados ha sido, al
contrario, una especie de presuncin de que los mismos actan de mala fe, por
lo que usualmente buscan obstaculizar sus pretensiones; y los administrados,
por su parte, con frecuencia responden a esta actitud, buscando engaar a la
Administracin. El principio de la buena fe, al contrario, como lo enuncia la
Constitucin colombiana, tendra que convertirse en el instrumento que pueda
garantizarle al administrado el poder confiar en la Administracin y en sus
funcionarios y, viceversa, de manera que debe regir tanto para el administrado
como para la Administracin
Lo cierto es que el respeto mutuo que deriva del principio de la buena fe y
del principio de la lealtad que lo acompaa, comienza a ser el canal para la
construccin del principio de la confianza legtima que debe existir como base
de la relacin jurdica entre la Administracin y los administrados,
particularmente cuando las actuaciones reiteradas de los funcionarios y de los
rganos de la Administracin Pblica, hacen nacer expectativas jurdicas
legtimas en cabeza de los aquellos que la propia Administracin debe respetar
y que han de ser apreciadas por el juez.
Por otra parte, y en relacin con el principio de la buena fe, las leyes lo han
configurado tambin como una presuncin a favor del ciudadano, como se
regula, por ejemplo, en el Decreto 266 de 2000 de Colombia, sobre
simplificacin de trmites, como "presuncin de veracidad"; y que en la Ley
peruana de procedimientos administrativos se denomina "presuncin de
licitud," en el sentido de que las entidades "deben presumir que los
administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con
evidencia en contrario" (art. 230,9), lo que implica la presuncin de que el
derecho reclamado por el administrado es justo. Ello ha conducido, tambin,
al principio favor pro accione o posicin favorable al accionante, el cual
debera ser un principio fundamental en materia de procedimiento.
10
4. El principio de la moralidad
El cuarto principio del procedimiento administrativo introducido en la
reforma del Cdigo colombiano, es el principio de la moralidad, en virtud del
cual, conforme se indica en el artculo 3.5, "todas las personas y los servidores
pblicos estn obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las
actuaciones administrativas;" principio que tambin se encuentra
expresamente mencionado en la Ley del Brasil y en la Ley de Panam; y en la
Ley de Chile, como principio de probidad.
5. El principio de la participacin
El quinto principio del procedimiento administrativo incorporado
expresamente en la reforma del Cdigo de 2011, sin duda respondiendo a la
orientacin general de la Constitucin de 1991, es el llamado principio de
participacin, con arreglo al cual, las autoridades deben promover y atender
las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas
a intervenir en los procesos de deliberacin, formulacin, ejecucin, control y
evaluacin de la gestin pblica" (art. 3.6)
Se trata, en todo caso, de un principio definitorio de poltica pblica en el
fomento de los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica,
el cual por supuesto, no sustituye sino complementa el principio democrtico
representativo.
6. El principio de la responsabilidad
El sexto de los nuevos principios del procedimiento administrativo
enumerados en el Cdigo colombiano, tambin siguiendo la normativa de la
Constitucin de 1991, es el principio de responsabilidad, en virtud del cual,
conforme al artculo 3.7, las autoridades y sus agentes deben asumir "las
consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitacin de funciones,
de acuerdo con la Constitucin, las leyes y los reglamentos." Con ello, se
formaliza en el Cdigo el principio constitucional de la responsabilidad del los
funcionarios, y no slo del Estado, tan ampliamente desarrollado en
Colombia; responsabilidad que se compromete frente a los administrados y
tambin frente a la propia Administracin por los daos causados en sus
actuaciones.
7. El principio de la transparencia, complementando el de la
publicidad
El sptimo de los nuevos principios del procedimiento administrativo que
se agreg en la reforma del Cdigo Colombiano, como complemento del
11
principio de la publicidad que estaba en el texto de 1984, ha sido el principio
de transparencia, conforme al cual se declara que "la actividad administrativa
es del dominio pblico," y por consiguiente, "toda persona puede conocer las
actuaciones de la administracin, salvo reserva legal" (art. 3.8), todo lo cual es
una consecuencia del derecho constitucional de acceso a la informacin
administrativa.
Este principio, sin duda, complementa el principio de la publicidad que ya
estaba en el Cdigo de 1984, conforme al cual las autoridades deben dar "a
conocer al pblico y a los interesados, en forma sistemtica y permanente, sin
que medie peticin alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las
comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo
el empleo de tecnologas que permitan difundir de manera masiva tal
informacin de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo (art. 3.9).
8. El principio de la coordinacin
Por ltimo, el octavo principio que regula el Cdigo colombiano,
incorporado en la reforma de 2011, es el clsico principio de la coordinacin,
conforme al cual las autoridades deben concertar sus actividades "con las de
otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el
reconocimiento de sus derechos a los particulares" (art. 3.10); principio que,
como sabemos, tradicionalmente haba sido tratado en general en el derecho
comparado, ms como principio de la organizacin administrativa que del
procedimiento administrativo.
IV. LA REITERACIN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO QUE SE HABAN INCLUIDO EN EL CDIGO
DE 1984
Aparte de estos principios incorporados en 2911, como dije, en el nuevo
Cdigo de 2011 se recogieron los que ya estaban consagrados en el Cdigo de
1984, entre los que estn los ya comentados de contradiccin, imparcialidad y
publicidad, y adems, los ms clsicos principios de economa, celeridad y
eficacia.
1. El principio de la eficacia
En cuanto al principio de eficacia, siguiendo la orientacin de
materialmente todas las leyes de procedimiento administrativo de Amrica
Latina, lo define el Cdigo colombiano, en el sentido de que las autoridades
deben buscar "que los procedimientos logren su finalidad," debiendo, a tal
efecto, remover de oficio los obstculos puramente formales; evitar decisiones
12
inhibitorias, las dilaciones o los retardos; y deben sanear, de acuerdo con el
Cdigo, las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la
efectividad del derecho material objeto de la actuacin administrativa (art.
3.11); frmula de la cual, conforme a la orientacin general que se ha
desarrollado en el derecho latinoamericano, se deducen los principios del
informalismo, de la subsanacin de defectos no sustanciales y de la
conservacin de los actos administrativos.
En cuanto al principio del informalismo, siendo que el procedimiento
administrativo se configura como un conjunto de actos y actuaciones
estrechamente vinculados entre s, con el objeto de obtener un resultado
concreto que, generalmente, se materializa en un acto administrativo, se
considera que la prescripcin de dichas formas no puede convertir al
procedimiento en un bosque de formalidades que, como fin en si mismas,
entraben la accin administrativa.
Este principio, por ejemplo, est expresamente previsto con esa
denominacin en la Ley argentina de procedimiento administrativo en la cual
se prescribe que las normas de procedimiento que establece, deben ajustarse al
requisito del "informalismo", en el sentido de que debe "excusarse la
inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que
pueden ser cumplidas posteriormente" (art. 1.c); y en la Ley de Bolivia se
define el principio en el sentido de que "la inobservancia de exigencias
formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas
posteriormente, podrn ser excusadas y ello no interrumpir el procedimiento
administrativo" (art. 4,l). Igualmente ocurre en el Decreto Ley del Uruguay y
en la Ley del Per que exige que "las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el inters pblico."(art. IV.1,6).
Es el principio denominado en la Ley No. 19.880 de Chile como el "de la
no formalizacin," el cual se traduce, en definitiva, en el principio de la
conservacin que tambin se deriva del principio de eficacia, concebido como
principio del saneamiento, subsanabilidad y convalidacin de los trmites y
actos administrativos cuando se trate de irregularidades no esenciales,
precisamente a los efectos de garantizar que los procedimientos puedan lograr
su finalidad.
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2. El principio de la economa
El otro principio tradicional del procedimiento administrativo establecido
en el Cdigo colombiano, tambin desde 1984, es el principio de economa,
conforme al cual, las autoridades deben proceder "con austeridad y
eficiencia;" y deben optimizar el uso del tiempo y de los dems recursos,
"procurando el ms alto nivel de calidad en sus actuaciones y la proteccin de
los derechos de las personas" (art. 3.12).
Este principio implica, por supuesto, la necesidad de racionalizar la
actividad administrativa, originando adems, otros principios, como el de la
simplicidad (normalizacin) y el de la uniformizacin o uniformidad, que en
la Ley de Chile se denomina como principio de la "economa procedimental"
(art. 9).
Este principio, como dije, ya se haba regulado y definido en el Cdigo
colombiano de 1984, en el cual, sin embargo se conceba con otra frmula en
su momento ms explicita que era que:
"Las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los
procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de
quienes intervienen en ellos, que no se exijan ms documentos y copias que los
estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentacin personal sino
cuando la ley lo ordene en forma expresa" (art. 3).
La razn para el cambio de redaccin, sin duda, est en la incorporacin
de estas previsiones en otras normas del Cdigo, donde se han codificado
disposiciones de leyes dispersas, como las referidas a los deberes de la
Administracin y de los funcionarios.
3. El principio de la celeridad
Por ltimo, el otro clsico principio del procedimiento administrativo
que consagra el Cdigo colombiano, como lo hacen todas las leyes de
procedimiento administrativo, es el principio de celeridad, conforme al cual
las autoridades deben impulsar oficiosamente los procedimientos, y deben
incentivar "el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, a
efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los
trminos legales y sin dilaciones injustificadas (art. 3.13).
Si el procedimiento administrativo es un asunto de la Administracin,
siendo la misma responsable de su desarrollo, el principio consecuencial
establecido en garanta de los particulares es que el mismo debe ser
desarrollado con la mayor rapidez y celeridad posible, de lo cual se derivan
otros principios como el principio de la iniciacin de oficio (iniciativa oficial),
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es decir, la posibilidad de que el procedimiento se inicie, adems de a
instancia de parte, de oficio por la Administracin; y el principio inquisitivo,
como gua de todo el procedimiento administrativo, denominado tambin
principio de instruccin.
V. LA FINALIDAD DE LAS LEYES DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Como antes hemos sealado, y resulta en particular del contenido del
Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
de Colombia, la enumeracin de los principios del procedimiento
administrativo, e incluso, el desarrollo legal de su significado, puede
considerarse como un rasgo comn de las leyes de procedimiento
administrativo en Amrica Latina, poniendo en evidencia la motivacin
general de estos cuerpos normativos, que no es otra que el establecimiento de
un rgimen legal para, por una parte, guiar la accin de la Administracin para
la produccin de sus actos administrativos; y por la otra, garantizar los
derechos de los administrados frente a la Administracin.
Dichas leyes son, as, el resultado del mencionado proceso de lucha
permanente que ha caracterizado el desarrollo de nuestra disciplina, dirigido
hacia la bsqueda del necesario balance entre los privilegios de la
Administracin Pblica como gestora del inters general, y los derechos de los
administrados. De all precisamente que las leyes regulen el desarrollo de la
actividad de la Administracin para obtener la adecuada satisfaccin de los
intereses pblicos, y adems, busquen que los derechos de los administrados
estn debi


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