• FileName: PNACR387.pdf [read-online]
    • Abstract: Belanda maupun pada masa pemerintahan Jepang, politik desentralisasi bertujuan untuk. mempertahankan kekuasaannya di Indonesia. Pemerintah Hindia Belanda lebih mengenal ... demikian sistem desentralisasi pemerintahan hanya diberikan pada Daerah Otonom. ...

Download the ebook

Prof. H. Syahruddin, SE. MA.
Werry Darta Taifur, SE. MA.
Faculty of Economics
Pusat Studi Kependudukan, Universitas Andalas
Regional University Research
On Decentralization in Indonesia
Project 497-0357 / 204-000
Strategic Objective 1
ECG, USAID/Indonesia
Contract No. 497-C-00-98-00045-00
Center for Institutional Reform and the Informal Sector (IRIS)
University of Maryland at College Park
July 2002
Laporan Penelitian
Oleh :
Prof. H. Syahruddin, SE. MA.
Werry Darta Taifur, SE. MA.
Kerjasama :
IRIS Indonesia
Pusat Studi Kependudukan Universitas Andalas
Padang 2002
In order to strengthen the regional institutions on fiscal decentralization, IRIS
presented a series of workshops in collaboration with LPEM - FEUI in Jakarta. The
Workshops are followed by a number of research projects done by the participants from
different regions in Indonesia. The role of DPRD (Regional Assembly) will be very
important, according to our point of view, in the implementation of law 22/1999. Beside
that, we also want to know the perspective of Government Officials (GO) including
members of DPRD, and NGOs, which consist of non-formal leaders, local business
leaders and informed academics, on the new law of decentralization.
What is the role of DPRD in the new law? Is there any ability of Regional Council
(Assembly) to implement the new law properly? What is the perspective of GO including
members of DPRD and NGO on the implementation of the law? These are our research
questions that we would like to answer in this study. Available information such as the
law, the government regulation, the regional regulation, and the issues currently
published in the national and local newspaper is used to answer the first and the second
research question. Primary data from 51 respondents of non-formal leaders, local
business leaders and in formed academics in West Sumatra Province and six regions
(Kabupaten and Kota) in West Sumatra is used to know the perspective of GO and
NGO. These regions are called as sample areas.
Implementation of democracy based on Pancasila is the responsibility of DPRD
as people representative at regional level as we examine overall of law 22/1999. This
conclusion is supported by the words in the preamble, substance of the law and its
explanations. The word of democracy and public participation is mentioned twice in the
preamble and also twice in the substance of the law. The first is mention in article 16
and second is mention in article 22. In its explanation, we are able to find three word of
democracy together with the words of empowerment of the society and public
aspirations. It is exactly mentioned in its explanation that the rights (hak-hak) of DPRD is
directed to absorb public aspiration in order to be used for making public policies by the
executive. Empowerment of DPRD as people representative is measured by how much
c:\word\lap-iris\sy\ab-sum.doc 1
public policies determined by public aspiration. Hence, the society or the people play an
important role in the new law (Law 22/1999) compared to the old law (Law 5/1974).
A number of PP (government regulation) and instructions of Ministry of Home
Affairs have been published as guidance to the implementation of the new law mainly to
increase the role of the people in public policies. Fiscal decentralization is our interest,
because it is related to the financial aspect of the government organization and it is a
crucial point to increase welfare of the people.
All the regulations on fiscal decentralization seem to support implementation of
democracy. New regulation introduces the concept of performance approach to prepare
APBD. Performance indicator is needed to assign expenditure on a certain project or
program based on Presidential Instruction 7/1999. It is highly positive correlation with the
five norms and principles established by Ministry of Home Affair every year as a guide to
prepare APBD. It is known as SE (Surat Edaran) Ministry of Home Affair and for APBD
2001 that was SE-903/2735/SJ dated 17 November 2000.
The study concluded that the G.O -- whether government official or members of
DPRD -- are formally faithful to the state’s laws and regulation. They are used to say that
they obey all guidance in preparing APB 2001. But, in reality, they do not. The system
and procedure of preparing APBD 2001 is still similar to what they did for APBD 2000.
They never implemented the principle of efficiency and effectiveness in 2001
expenditure allocation. They seem to be confused about the meaning of transparency
and accountability. The roles of public hearing vary according to what policies are to be
taken: it tends to be small for approving APBD but it is important in approving others
Regional Regulation (Perda) such as Perda Kembali Kenagari, Perda Pekat etc.
The behavior of G.O. seems to be similar to what have been done at national
level before the period of decentralization. There is an indication to be worse in 2002.
The indication can be seen from the behavior of DPRD. They do not care about public
aspiration. DPRD of West Sumatera Province did not obey budgeting discipline (disiplin
anggaran). They used executive budget, which entitle “others” for their need. The
amount was Rp 364 million in the APBD 2001. They received the amount of Rp 270
million from PT. Semen Padang. The money is used for the day of celebration at the end
of fasting month. DPRD allocated also the amount of Rp. 300 million in APBD 2002 for
PT. Semen Padang spin-off. DPRD Kabupaten Solok adapted such behavior. They went
to Kabupaten Sawahlunto Sijunjung just to know how to increase their income from
c:\word\lap-iris\sy\ab-sum.doc 2
APBD. This perception was similar to what we found from primary data collected from 51
respondents of G.O.
It is still difficult to summarize the perceptions of NGOs, which are represented
by 59 respondents. It can be seen from the presence of the respondents at the
discussion (meeting) in order to collect primary data. Even though the number of
respondents was small, the primary data showed that there was no any significant
change in the public services given by Regional Government in the period of
Controlling function is a weak point in the implementation of the new law based
on law 22/1999, even though the regulation was established (PP 20/2000 and law
34/2000). The central Government has the power to cancel any Regional Regulation
(Perda), decision of Kepala Daerah, decision of Ketua DPRD, and other related decision
if such decision or policies against public need. If such power do not be implemented
properly soon, we do believe the objectives of decentralization will not be achieved
sooner or later.
Another problem is the need for detailed implementation guidance. Most of the
regulations and guidance are still general, they are not operational yet. They need
explanation or analysis before the regulations and quidance can be operationalized. If
there is an honest intention to operationalize general regulation, the regional
Government is able to work together with the university staff or the NGO if they have an
expert to do the job.
June, 2002
c:\word\lap-iris\sy\ab-sum.doc 3
1.1. Latar Belakang 1
1.2. Tujuan 2
1.3. Metodologi 3
1.3.1. Tujuan Terhadap Aturan Yang Ada 3
1.3.2. Studi Lapangan 3
1.3.3. Metode Analisis 5
2.1. Sejarah Perkembangan Otonomi Daerah 6
2.2. Konsep dan Sistem Penyerahan Wewenang 8
2.3. Tujuan Otonomi Daerah 10
2.4. Kesimpulan 20
3.1. Pendahuluan 22
3.2. Tugas dan Wewenang DPR Berdasarkan UU 2/1985 23
3.2.1. Sejarah Perkembangan Lembaga Legislatif 23
3.2.2. Tugas dan Wewenang DPR 24
3.3. Peranan DPRD Dalam UU 22/1999 24
3.3.1. Sebagai Badan Legislatif 24
3.3.2. Tugas, Wewenang dan Hak DPRD 27
3.3.3. Hak DPRD 28
3.4. Peranan DPRD Dalam Penetapan APBD 32
3.5. Tata Tertib Dewan dan UU 22/1999 37
3.5.1. Umum 37
3.5.2. Struktur Organisasi Dewan 37
3.5.3. Tata Cara Pengambilan Keputusan 38
3.6. Kesimpulan 40
4.1. Umum 42
4.2. Penerimaan Daerah Otonom 43
4.2.1. Umum 43
4.2.2. Pajak Daerah dan Retribusi Daerah 45
4.2.3. Dana Perimbangan 51
4.2.4. Pinjaman Daerah 52
4.3. Evaluasi Pengeluaran Daerah 57
4.3.1. Umum 57
4.3.2. Kebijaksanaan Penyusunan Anggaran Daerah 59
4.3.3. Kebijaksanaan Penyusunan APBD 2001 62
4.4. Peranan DPRD Dalam Penyusunan APBD 67
4.4.1. Ketentuan Umum 67
4.4.2. Proses Penyusunan APBD 69
4.4.3. Pengesahan APBD 72
4.4.4. Prosedur Formal Pengesahan APBD 75
4.4.5. Peranan Panitia Anggaran DPRD 77
4.5. Kesimpulan 78
5.1. Umum 80
5.2. Menetapkan Sasaran dan Kebijaksanaan Umum Anggaran 80
5.2.1. Kaitan antara Nota Keuangan dan Renstrada 81
5.2.2. Sasaran dan Kebijaksanaan Anggaran 86
5.2.3. Program dan Kegiatan dalam APBD Propinsi 90
5.3. Pengesahan Peraturan Daerah tentang Anggaran 92
5.3.1. Pengesahan Perda APBD 2001 92
5.3.2. Peranan Aspirasi Masyarakat 93
5.4. Analisis APBD 2001 95
5.4.1. Perubahan Jumlah Anggaran 95
5.4.2. Perubahan Anggaran menurut Sumber Penerimaan dan Jenis 95
5.4.3. Perubahan Anggaran menurut Fungsi 100
5.5. Kesimpulan 105
6.1. Pendahuluan 107
6.2. Perspektif Pejabat Pemerintah dan Anggota DPRD 109
6.2.1. Perspektif tentang Aturan-Aturan Yang Ada 109
6.2.2. Penjaringan dan Dokumentasi Aspirasi Masyarakat 117
6.2.3. Penyusunan APBD 2001 121
6.2.4. Penentuan Prioritas Kegiatan 126
6.3. Perspektif Organisasi Masyarakat 129
6.3.1. Umum 129
6.3.2. Pekerjaan Responden 130
6.3.3. Penilaian Terhadap Pelayanan Pemerintah 132
6.3.4. Perspektif Aspirasi Masyarakat 136
6.3.5. Perspektif Dalam Bidang Bisnis 138
6.3.6. Partisipasi Masyarakat 141
6.3.7. Kewajiban Masyarakat terhadap Pemerintah 142
6.4. Kesimpulan 143
7.1. Kesimpulan 146
7.2. Saran 150
Tabel : Halaman
4.1. Peranan PAD Terhadap Total Penerimaan Daerah 1997/98 - 2001 (%) 44
4.2. Anggaran Pendapatan Asli Daerah Kota 2000 - 2001 (Rp Juta) 48
4.3. Anggaran Pendapatan Asli Daerah Kabupaten 2000 - 2001 (Rp Juta) 49
5.1. Matrik Indikator Kinerja menurut Bidang, Sektor, Sub-sektor 83
Kota Padang
5.2. Sektor, Program dan Kegiatan pada APBD Kota Padang Tahun 2001 (Rp 87
5.3. Perbandingan Kewenaagan dan program dalam APBD Sumatera Barat 90
Bidang Pendidikan
5.4. Jumlah APBD Menurut Daerah Sampel Tahun 2000 dan 2001 95
5.5. Struktur Penerimaan dan Pengeluaran Daerah Kota 96
Tahun 2000 - 2001 (%)
5.6. Struktur Penerimaan dan Pengeluaran Daerah Kabupaten 97
Tahun 2000 - 2001 (%)
5.7. Persentase Struktur APBD Propinsi Sumatera Barat 1997/1998- 2001 (%) 99
5.8. Distribusi Anggaran Belanja Rutin Daerah Menurut Lembaga (fungsi) 102
2000-2001 (%)
5.9. Distribusi Anggaran Belanja Pembangunan Daerah Menurut Lembaga 103
(fungsi) 2000-2001 (%)
5.10. Distribusi Anggaran Belanja Daerah Menurut Lembaga (fungsi) 2000-2001 104
6.1. Jumlah Responden menurut Daerah dan Kelompok Responden (orang) 108
6.2. Distribusi Responden menurut Pengetahuan Tentang UU 22/1999 (%) 110
6.3. Distribusi Responden menurut Status Pelaksanaan Aturan Otda (%) 111
6.4. Distribusi Responden menurut Kesulitan Yang Dihadapi Dalam 111
Pelaksanaan Otda (%)
6.5. Penjaringan Aspirasi Masyarakat oleh Pejabat dan Anggota DPRD 117
6.6. Dokumentasi Aspirasi Masyarakat dan Rencana Dokumentasi 120
6.7. Distribusi Responden menurut Penggunaan Persyaratan Pendekatan 121
Kinerja dalam APBD 2001 (%)
6.8. Distribusi Responden menurut Penggunaan Norma dan Prinsip Anggaran 123
dalam Penyusunan APBD 2001 (%)
6.9. Distribusi Responden berdasarkan Kriteria Belanja Pembangunan (%) 125
6.10. Distribusi Responden Metode Penentuan Prioritas Kegiatan (%) 127
6.11. Distribusi Responden menurut Penggunaan Butir-Butir Evaluasi 128
Kegiatan (%)
6.12. Jumlah Responden menurut Umur dan Pendidikan yang Ditamatkan (%) 130
6.13. Jumlah Responden menurut Pekerjaan 131
6.14. Jumlah Responden menurut Frekuensi Berhubungan Formal dengan 131
Aparat Pemerintah
6.15. Distribusi Responden menurut Jenis Pelayanan (%) 132
6.16. Distribusi Responden menurut Jenis Pelayanan Masyarakat (%) 134
6.17. Distribusi Responden menurut Hambatan Dalam Perdagangan Antar 135
Daerah/ Interisuler (%)
6.18. Distribusi Responden menurut Kebebasan Berusaha dan Berbicara (%) 136
6.19. Distribusi Responden menurut Sasaran Kritik (%) 137
6.20. Distribusi Responden menurut Penilaian terhadap Kegiatan Bisnis (%) 139
6.21. Distribusi Responden Pengusaha menurut Alasan Tidak Melakukan 140
Investasi (%)
6.22. Distribusi Responden menurut Penilaian Terhadap Peranan DPRD (%) 141
6.23. Distribusi Responden menurut Faktor yang Mempengaruhi Partisipasi 142
6.24. Distribusi Responden menurut Kesan Pelaksanaan Kewajiban Masyarakat 143
Gambar: Halaman
3.1. Peranan DPRD Sebagai Badan Legislatif Daerah Berdasarkan UU 30
3.2. Hubungan Kerja Pemerintah dan DPRD dalam Era Otonomi 33
Lampiran: Halaman
2.1. Perbandingan Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom dan SOTK 153
Sumatera Barat
2.2. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 155
Kota Padang
2.3. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 156
Kota Bukittinggi
2.4. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 157
Kota Padang Panjang
2.5. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 158
Kabupaten Padang Pariaman
2.6. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 159
Kabupaten Solok
2.7. Perbandingan Bidang Pemerintahan Wajib Dengan Struktur Organisasi 160
Kabupaten Tanah Datar
2.8. Kedudukan, Tugas, Fungsi, dan Susunan Organisasi Dinas Pertanian 161
Sumatera Barat
2.9. Kedudukan, Tugas, Fungsi, dan Struktur Organisasi Dinas Pertanian 163
3.1. Kekuasaan Negara Berdasarkan UUD 1945 164
4.1. Tarif dan Penggunaan Hasil Pajak Daerah 165
4.2. Proses Penyusunan APBD 2001 166
5.1. Jumlah Jabatan Struktural Utama Diluar Sekretaris Daerah 169
5.2. Pos Pengeluaran DPRD dan Sekretariat DPRD Kota Padang Tahun 170
2000-2002 (Rp 000)
5.3. Pos Pengeluaran DPRD dan Sekretariat DPRD Kabupaten Padang 173
Pariaman Tahun 2000-2002 (Rp 000)
5.4. Pos Pengeluaran DPRD dan Sekretariat DPRD Kota Bukittinggi Tahun 174
2000-2002 (Rp 000)
6.1. Jadwal dan Jumlah Peserta Diskusi lainnya menurut Daerah Sampel 177
6.2. Distribusi Responden menurut Aturan yang Digunakan dalam 178
Penyusunan APBD 2001 (%)
1.1. Latar Belakang
UU 22/1999 dan UU 25/1999 yang diberlakukan semenjak 1 Januari 2001 telah
mengakibatkan perubahan yang sangat besar dalam sistem pemerintahan di Indonesia. Ada
dua bentuk perubahan besar terjadi yaitu pertama, penghapusan sistem pemerintahan
bertingkat sebagaimana ditetapkan oleh UU 5/1974. UU 22/1999 tentang sistem pemerintahan
daerah memberikan otonomi luas pada daerah Kabupaten dan Kota (dulu disebut sebagai
Kabupaten dan Kotamadya atau dati II). Sedangkan Propinsi diberikan otonomi terbatas. Tidak
ada hubungan hiearki Propinsi dengan Kabupaten/Kota. Kedua, DPRD sebagai Badan
Legislatif Daerah mempunyai peranan jauh lebih besar dibandingkan periode sebelumnya. Dia
berkedudukan sejajar dan menjadi mitra Pemerintah Daerah.
Untuk meningkatkan keberhasilan sistem pemerintahan daerah yang baru ini yang
disebut juga aturan tentang “otonomi daerah”, Pemerintah melakukan perubahan yang besar
pula dalam Hubungan Keuangan Pusat - Daerah yang diatur oleh UU 25/1999. Pemerintah,
berdasarkan undang-undang tersebut memberikan bantuan dan sumbangan pada Daerah
dalam bentuk “Dana Alokasi Umum (DAU)”. Penggunaan dana ini sepenuhnya ditentukan oleh
Daerah (Pemerintah Daerah bersama DPRD). Sehingga dengan demikian keberhasilan
penggunaan dana tersebut ditentukan oleh Pemerintahan Daerah.
PP 105/2000 yang merupakan ketentuan pelaksanaan undang-undang tentang
Perimbangan Keuangan Pusat - Daerah menetapkan berbagai aturan tentang “pengelolaan
dan pertanggungjawaban Keuangan Daerah”. Peraturan Pemerintah ini secara rinci memuat
berbagai ketentuan penggunaan Keuangan Daerah yang diperoleh dari berbagai sumber
penerimaan, mulai dari perencanaan sampai pertanggungjawaban dan pengawasan.
Wadahnya disebut sebagai APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah) yang
ditetapkan oleh DPRD bersama Kepala Daerah. Peranan DPRD sebagai Badan Perwakilan
Rakyat di Daerah adalah besar sekali.
Disamping itu, untuk meningkatkan keberhasilan Pemerintahan Daerah dalam
penggunaan Keuangan Daerah sesuai dengan tujuan pemberian otonomi baik yang bersifat
terbatas maupun yang bersifat luas, Menteri Dalam Negeri menetapkan pedoman tentang
pengurusan, pertanggungjawaban, pengawasan dan tata usaha Keuangan Daerah. Pedoman
ini, walaupun sudah agak terlambat, diharapkan akan dikeluarkan menjelang akhir tahun 2001.
Nampaknya masih sulit untuk digunakan sebagai pedoman penyusunan APBD 2002 yang
pada waktu tersebut sedang dalam taraf penyelesaian sesuai aturan yang ada. Walaupun
demikian, norma dan prinsip anggaran yang telah dijadikan sebagai pedoman penyusunan
APBD semenjak beberapa tahun yang lalu masih tetap dipertahankan. Untuk penyusunan
APBD 2001 ditetapkan dengan Surat Menteri Dalam Negeri No. 903/2735/SJ tanggal 17
Nopember 2000.
Yang menjadi pertanyaan adalah kemampuan dan kesanggupan DPRD dengan
semua anggotanya untuk mengetahui dan melaksanakan fungsinya sesuai dengan ketentuan
perundang-undangan yang baru tersebut. Apakah dalam pelaksanaan fungsinya masih
terpengaruh oleh ketentuan lama (UU 5/1974) yang sudah dinyatakan tidak berlaku lagi ?
Pembahasan diarahkan pada proses penyusunan dan pengesahan APBD, sebab
kebijaksanaan ini mempunyai hubungan yang kuat dengan tujuan pemberian otonomi kepada
1.2. Tujuan
Penelitian ini bertujuan untuk:
a. Mengetahui peranan DPRD menurut UU 22/1999
b. Menganalisis kemampuan DPRD dalam melaksanakan peranannya tersebut sesuai
dengan aturan-aturan yang ada.
c. Mengetahui persepsi masyarakat tentang otonomi daerah
d. Memberikan saran baik mengenai aturan yang ada maupun terhadap pelaksanaan
aturan-aturan tersebut.
Peranan DPRD sebagai Badan Perwakilan Rakyat Daerah jauh lebih besar
dibandingkan dengan periode sebelumnya. DPRD dalam UU 5/1974 adalah merupakan
bahagian dari Pemerintah Daerah. Sebagai Badan Legislatif, dia tidak terpisahkan dari
Pemerintah Daerah sebagai badan eksekutif daerah. Sehingga dengan demikian produk-
produk yang dihasilkan oleh kedua badan ini adalah merupakan hasil kerjasama dalam
mewujudkan kesejahteraan bangsa.
Tetapi dengan undang-undang yang baru, tugas dan fungsi kedua badan ini
dipisahkan secara tegas. DPRD berfungsi sepenuhnya sebagai badan legislatif dan
Pemerintah Daerah berfungsi sebagai badan eksekutif di daerah. Sebagai badan legislatif, dia
harus dapat menyerap aspirasi masyarakat untuk disalurkan kepada eksekutif untuk dijadikan
sebagai dasar pengambilan keputusan. Kemudian dia juga melaksanakan fungsi pengawasan
sebagai tindak lanjut dari penyaluran aspirasi masyarakat kepada eksekutif tersebut.
Tujuan pertama dan kedua berhubungan dengan pengetahuan anggota DPRD
terhadap aturan-aturan yang ada dan implementasinya. Pengetahuan mengenai aturan adalah
merupakan langkah awal untuk memulai melaksanakannya. Namun pengetahuan saja
dirasakan tidak cukup jika tidak diikuti oleh kemauan untuk melaksanakan aturan yang ada
sebagaimana mestinya. Sedangkan kemauan adalah merupakan bahagian dari kemampuan
untuk melaksanakan semua aturan yang ada yang merupakan tujuan kedua (b) dari penelitian
Tujuan ketiga (c) merupakan pemeriksaan ulang (recheck) terhadap keberhasilan
DPRD dalam melaksanakan fungsinya sebagai badan legislatif daerah. Kepentingan
masyarakat (rakyat) adalah menjadi sasaran utama dalam pelaksanaan otonomi daerah.
Apakah dengan aturan yang baru ini masyarakat sudah mendapat pelayanan yang lebih baik
atau belum ?
1.3. Metodologi
1.3.1. Tinjauan Terhadap Aturan Yang Ada
Ada dua tinjauan (review) yang akan dilakukan yaitu pertama, tinjauan tentang tujuan
otonomi daerah. Dari berbagai sumber-sumber tertulis yang ada dicoba menyimpulkan tujuan
pemberian otonomi secara umum. Keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah diukur melalui
pencapaian tujuan tersebut. Oleh karena itu, tinjauan tentang tujuan ini dilengkapi dengan
berbagai indikator keberhasilan pelaksanaan aturan-aturan yang ada.
Tinjauan kedua, adalah tentang peranan DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah
dalam UU 22/1999. Tinjauan ini tidak hanya didasarkan pada undang-undang yang ada, tetapi
juga dilihat dalam instrumen pelaksanaannya yaitu “tata tertib DPRD“. Tinjauan ini diharapkan
dapat menggambarkan sebagian dari pengetahuan Anggota DPRD terhadap aturan otonomi
yang ada, tentu yang terkait dengan fungsinya.
1.3.2. Studi Lapangan
* Data Primer
Ada dua kelompok responden dalam studi lapangan ini yaitu pertama, aparat
Pemerintahan Daerah yang terdiri dari Pejabat Pemerintah dan Anggota DPRD. Penelitian ini
bertujuan untuk mengetahui peranan DPRD baik ditinjau dari sesi Anggota-Anggota DPRD
sendiri maupun dilihat dari pandangan Pejabat (Aparat) Pemerintah dan kemampuan mereka
untuk menyerap aspirasi masyarakat dalam penentuan kebijaksanaan publik. Direncanakan
responden berjumlah 25 orang yang terdiri dari 10 orang adalah Anggota DPRD dan 15 orang
Pejabat Pemerintah.
Kelompok responden kedua, adalah tokoh masyarakat, akademisi dan pengusaha.
Diharapkan kesemua tokoh masyarakat ini akan dapat mewakili masyarakat dalam penilaian
terhadap pelaksanaan perubahan sistem pemerintahan yang ada. Direncanakan jumlah
responden untuk ketiga kelompok masyarakat ini berada sekitar 58 orang.
Penelitian untuk kedua kelompok responden ini dilakukan dengan dua cara yaitu
pertama, dengan melakukan wawancara dan kedua, mengisi daftar pertanyaan yang telah
disiapkan sebelumnya (daftar pertanyaan adalah terlampir). Semula direncanakan wawancara
dilakukan pada dua tempat yaitu Padang dan Bukittinggi. Semua responden diharapkan hadir
pada kedua tempat tersebut. Berdasarkan pertimbangan kesulitan menghadirkan semua
responden pada kedua tempat tersebut, ditetapkan wawancara dilakukan pada semua daerah
sampel yaitu: Padang, Bukittinggi dan Padang Panjang untuk daerah Kota dan untuk daerah
Kabupaten adalah Pariaman, Tanah Datar dan Solok. Ditambah satu lagi tempat wawancara
yaitu daerah Propinsi, jadi dengan demikian ada 7 (tujuh) lokasi wawancara. Ditambah lagi
dengan dua kali wawancara di Padang untuk responden kelompok Akademisi dan Tokoh
Masyarakat. Jadi berarti ada 9 (sembilan) kali wawancara secara keseluruhan.
Pemilihan daerah sampel didasarkan pada: (1) pengalaman daerah dalam
pelaksanaan aturan otonomi pada masa lalu. Kabupaten Tanah Datar adalah merupakan
daerah percontohan dalam pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU 5/1974. Kemudian
diikuti oleh Kota Padang, (2) skala daerah, (3) kualitas SDM yang dimiliki dan (4) kemudahan
untuk dijangkau dalam pelaksanaan penelitian lapangan.
* Pemilihan Responden
Responden yang berasal dari Pejabat Pemerintah dan Anggota DPRD dipilih
berdasarkan kebutuhan studi ini. Sedangkan penunjukannya dilakukan oleh Kepala Daerah
dan Pimpinan Dewan masing-masingnya. Sedangkan responden yang berasal dari Organisasi
Non-Pemerintah ditentukan dengan melakukan cara pemilihan yang berbeda. Tokoh
Masyarakat diambil dari Organisasi Masyarakat yang ada seperti LKAAM, Bundo Kandung dan
sebagainya, sedangkan pemilihan responden dilakukan oleh Kepala Daerah.
Selanjutnya, responden Akademisi diambil dari Perguruan Tinggi terbesar di Kota
Padang dan ditentukan sendiri oleh tim peneliti. Sedangkan responden yang berasal dari
Pengusaha (Pimpinan Perusahaan) diminta melalui organisasi sejenis Pengusaha yang ada
seperti Kadin, GPEI dan sebagainya. Diharapkan dengan cara seperti itu akan dapat diketahui
secara jelas persepsi kedua kelompok responden ini.
* Data Sekunder
Ada dua sumber data sekunder yang telah dikumpulkan dalam studi ini yaitu pertama,
data sekunder yang berasal dari instansi pemerintahan di daerah sampel dan kedua, data
sekunder yang berbentuk opini/pendapat tentang otonomi daerah yang diterbitkan oleh tiga
harian yaitu: (1) Harian Kompas (harian nasional), (2) Harian Mimbar Minang dan (3) Harian
Singgalang, dua harian yang terakhir adalah harian daerah.
Data sekunder sumber pertama adalah:
- UU 22/1999 dan UU 25/1999 dengan semua aturan pelaksanaannya
- APBD 2000 dan 2001
- Ringkasan realisasi keuangan daerah 1995/96 - 2000
- Perda tentang SOTK
- Pola Dasar, propeda dan Renstrada
- Visi, Misi Kepala Daerah yang disampaikan pada saat pencalonan (yang dipilih berdasarkan
UU 22/1999).
- Jumlah PMDN dan PMA 1999, 2000, dan 2001 (Januari s/d September)
- Tata tertip DPRD
Selanjutnya, opini pendapat yang dikumpulkan dari ketiga harian tersebut meliputi
jangka waktu Januari s/d Juni 2001. Opini/pendapat yang dikumpulkan tidak saja yang
bersumber dari Pejabat Pemerintahan Daerah, tetapi juga yang muncul dari masyarakat. Ada
diantaranya yang bersifat kritik, saran pernyataan dan sebagainya.
1.3.3. Metode Analisis
Analisis kualitatif adalah merupakan metode utama yang digunakan dalam studi ini.
Frekuensi distribusi digunakan untuk analisis data yang dikumpulkan dengan menggunakan
daftar pertanyaan.
2.1. Sejarah Perkembangan Otonomi Daerah
Isu tentang desentralisasi sudah ada semenjak pemerintahan Hindia Belanda (tahun
1903) dan kemudian berkembang pada zaman pemerintahan Jepang. Baik pada zaman Hindia
Belanda maupun pada masa pemerintahan Jepang, politik desentralisasi bertujuan untuk
mempertahankan kekuasaannya di Indonesia. Pemerintah Hindia Belanda lebih mengenal
dekonsentrasi dibandingkan dengan desentralisasi. Dekonsentrasi berarti pelimpahan kekuasaan
dari aparatur pemerintahan pusat kepada pejabat-pejabat pusat yang lebih rendah tingkatannya
secara hiearki (Gie, 1968a, hal. 21-30).
Keinginan untuk pelaksanaan sistem pemerintahan yang berbentuk dekonsentrasi
tersebut bukanlah merupakan keinginan pusat saja, tetapi adalah merupakan keinginan dan
perjuangan masyarakat dari berbagai kalangan keturunan yang ada di Indonesia. Dari kalangan
penduduk Eropa, Timur Asing dan elit Indonesia muncul keinginan agar pemerintahan disusun
secara lebih modern dan demokratis. Bahkan tuntutan ini datang pula dari kalangan bangsa
Belanda sendiri yang menghendaki agar politik kolonial tidak semata-mata bertujuan mengeruk
kekayaan bumi Indonesia saja, melainkan juga untuk meningkatkan taraf kecerdasan dan
kehidupan rakyat Indonesia. Disamping itu didukung pula oleh bertambah luasnya tugas-tugas
yang harus dilaksanakan oleh pemerintah pusat.
Seperti diungkapkan oleh Gie (1968a), istilah desentralisasi dimunculkan oleh Panitia
Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) setelah berakhirnya kekuasaan Jepang. Istilah ini
muncul dalam rancangan Mr. Yamin yang menyebutkan bahwa Negara Rakyat Indonesia
menjalankan pembagian pekerjaan negara atas dasar desentralisasi atau dekonsentrasi yang
tidak mengenal federalisme atau perpecahan negara. Mr. Yamin membagi pemerintahan menjadi
pemerintahan atasan untuk pusat dan pemerintahan bawahan untuk desa atau setingkatnya.
Sedangkan antaranya disebut sebagai pemerintah tengahan. Kemudian konsep ini
disempurnakan oleh Mr. Soepomo dalam rapat PPKI tanggal 18 Agustus 1945 yang menyatakan
bahwa di bawah Pemerintah Pusat ada Pemerintahan Daerah. Sedangkan Pemerintah Daerah
disusun dalam undang-undang. Disamping itu, negara juga menghormati kedudukan daerah-
daerah yang mempunyai susunan asli yang disebut sebagai Daerah Istimewa.
Pembahasan mengenai sistem pemerintahan ini semakin luas dalam UUDS 1950 yang
menjadi landasan pelaksanaan Otonomi Daerah. Pembahasan lebih tertuju pada pembentukan
“badan/organisasi ketatanegaraan yang mandiri”. Otonomi (autonomy) disini diartikan sebagai
“hak mengurus rumah tangga sendiri” bagi satu Daerah. Sedangkan UUD 1945 lebih banyak
memberikan perhatian pada pembagian daerah Indonesia atas Daerah besar dan Daerah kecil.
Tanpa mengemukakan pandangan berbagai ahli hukum, Gie (1968 b) menyimpulkan
bahwa sistem desentralisasi dalam kehidupan tata negara di Indonesia sudah menjadi keharusan.
Tetapi dia merupakan masalah yang sulit, terutama dalam penentuan peranan daerah dalam
pemerintahan. Peran apa yang diberikan pada daerah dan berapa besarnya adalah merupakan
persoalan yang sulit untuk ditentukan secara tegas.
Keinginan untuk tetap melaksanakan sistem desentralisasi terus berkembang sambil
berusaha mengatasi berbagai kesulitan yang dihadapi. UU 5/1974 lebih memperjelas sistem dan
pelaksanaan desentralisasi di Indonesia. Daerah di Indonesia dibedakan menjadi Daerah Otonom
dan Wilayah Administratif. Yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri adalah
Daerah Otonom. Sedangkan Daerah yang termasuk pada Wilayah Administratif hanya berhak
menyelenggarakan pelaksanaan tugas pemerintahan umum di daerah saja. Sehingga dengan
demikian sistem desentralisasi pemerintahan hanya diberikan pada Daerah Otonom.
UU 5/1974 memperkenalkan sistem pemerintahan daerah otonomi bertingkat dengan titik
berat Otonomi Daerah diletakan pada Daerah Tingkat II. Daerah Tingkat I adalah menjadi atasan
Derah Tingkat II dan selanjutnya. Pusat adalah menjadi atasan Daerah Tingkat I. Penyerahan
urusan (desentralisasi) yang menjadi tanggung jawab daerah ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah (PP). Urusan yang telah diserahkan dapat ditarik kembali dengan peraturan
perundang-undangan yang setingkat.
Terlambatnya penyerahan urusan oleh Pusat pada Daerah Otonom merupakan masalah
utama dalam pelaksanaan Otonomi Daerah. Keterlambatan ini dipengaruhi pula oleh kesulitan
penentuan urusan yang akan diserahkan. Untuk mengatasi kesulitan tersebut dan atas desakan
dari berbagai daerah dibentuklah undang-undang tentang sistem pemerintahan daerah yang lebih
komprehensif yang dikenal dengan UU 22/1999 yang mulai berlaku tahun 2001. Seiring dengan
undang-undang ini, diterbitkan pula UU 25/1999 yang mengatur hubungan keuangan Pusat-
Daerah. Dengan diterbitkannya kedua undang-undang ini berarti pelaksanaan sistem
desentralisasi semakin jelas, baik ditinjau dari sisi administrasi pemerintahan maupun dilihat dari
segi pembiayaan yang dibutuhkan dalam pelaksanaan Otonomi Daerah.
UU 22/1999 tidak mengenal penjenjangan daerah dalam pelaksanaan administrasi
pemerintahan. Propinsi yang sebelumnya dikenal sebagai Daerah Tingkat I yang menjadi atasan
Daerah Tingkat II, tidak lagi mempunyai hubungan hierarki satu sama lain. Sedangkan daerah
Tingkat II dihapus dan diganti dengan sebutan daerah Kabupaten dan daerah Kota. Masing-
masing daerah, baik Propinsi, Kabupaten ataupun Kota berhak mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat sesuai kewenangan menurut prakarsa sendiri dan berdasarkan
aspirasi masyarakat.
2.2. Konsep dan Sistem Penyerahan Wewenang
Wewenang oleh Gie (1968 c) diartikan sebagai kekuasaan yang sah untuk
memerintahkan sesuatu atau melakukan sesuatu tindakan. Lawan dari wewenang adalah
kewajiban. Dengan istilah lain dapat dinyatakan sebagai “tugas” untuk wewenang dan “tanggung
jawab” untuk kewajiban. Ini adalah mirip dengan istilah “authority” dan “responsibility” dalam dunia
bisnis. Sehingga pelimpahan wewenang dalam bidang publik dapat disamakan dengan istilah
delegation of authority dalam dunia bisnis.
Ketidakjelasan konsep dan sistem penyerahan wewenang akan berakibat fatal terhadap
pencapaian tujuan organisasi. Organisasi yang lebih kecil yang dapat diartikan sebagai Daerah
Otonom bagi sebuah Negara tidak akan dapat melaksanakan tugas-tugasnya dengan baik sesuai
dengan tujuan organisasi yang lebih besar yaitu Negara. Kegagalan pelaksanaan otonomi akan
terjadi bila Daerah tidak dapat melaksanakan tugas atau kewenangan dengan baik. Akhirnya,
pencapaian tujuan Bangsa akan semakin jauh sebagai akibat pelaksanaan desentralisasi dengan
konsep dan sistem penyerahan wewenang yang kabur.
Inilah selama ini yang terjadi dalam sistem pemerintahan di In

Use: 0.0494